Kommunalt självstyre

Att all offentlig makt utgår från folket brukar kallas folksuveränitetsprincipen och är ett fundament för demokratibegreppet. Den kommunala självstyrelsen är en princip som är fastlagd i regeringsformen och kommunallagen. De två grundläggande värdena bakom självstyrelsen uttrycks ofta som demokrati och effektivitet.

Kommunen måste följa de ramar som riksdag och regering bestämt, men utöver det ger det kommunala självstyret kommunen rätt att:

• fatta självständiga beslut
• ta ut skatt av invånarna för att kunna sköta sina uppgifter

Med självstyrelse får lokala förutsättningar råda. Medborgarna har nära till besluten, kan känna delaktighet, påverka och ta ansvar. Målet med den kommunala verksamheten är att bistå medborgarna med verksamhet, service, stöd med mera, med den kvalitet och kvantitet som beslutas. Men den kommunala självstyrelsen handlar om både frihet och ansvar. Frihet för kommuner att själva kunna fatta beslut som gagnar medborgarna. Ansvar för att utveckla ett väl fungerande samhälle och att ta till vara på och hushålla med gemensamma resurser.

Staten har ett intresse av att kommuner förverkligar även nationella värden som till exempel demokrati, samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet.

För att säkerställa den kommunala självstyrelsen finns bland annat följande två principer:

• Proportionalitetsprincipen

En inskränkning av självstyrelsen bör inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att uppnå de ändamål som har motiverat inskränkningen.

• Finansieringsprincipen

Staten måste anvisa medel när den fattar beslut som innebär höjda ambitioner eller nya verksamheter för kommuner och landsting.

Genom speciallagstiftning har kommuner och regioner fått ansvar för viktiga samhällsfunktioner som oftast är obligatoriska uppgifter och speciallagsreglerade. Kommuner och regioner kan även fatta beslut om att utföra olika frivilliga uppgifter.

Landsting blir region

Den 1 januari 2019 blev de sista sju landstingen regioner. Därmed har samtliga regioner tagit över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. Landsting som namn fasas ut. Regioner har fått de uppgifter som kräver ett större befolkningsunderlag, främst hälso- och sjukvård.

Samverkan mellan region och kommun

Inom vissa verksamhetsområden sker en kontinuerlig samverkan mellan regioner och kommuner. Sedan länge har samverkan mellan kommun och Västra Götalandsregion förekommit i olika omfattning och form. Stor del av Västra Götalandsregionens samverkan sker med de fyra kommunalförbunden i regionen, däribland Boråsregionen.

Kommuners obligatoriska uppgifter

• Social omsorg (äldre, personer med funktionsnedsättning, kommunal hälso- och sjukvård samt individ- och familjeomsorg)
• För-, grund- och gymnasieskola inklusive Anpassad grundskola
• Plan och byggfrågor
• Miljö- och hälsoskydd
• Renhållning och avfallshantering
• Vatten och avlopp
• Räddningstjänst
• Civilt försvar
• Biblioteksverksamhet
• Bostäder

Kommuners frivilliga uppgifter

• Fritid och kultur
• Energi
• Sysselsättning
• Näringslivsutveckling

Regioners obligatoriska uppgifter

• Hälso- och sjukvård
• Tandvård för barn och unga upp till 20 års ålder
• Regionalt utvecklingsansvar inklusive tillväxtarbete

Regioners frivilliga uppgifter

• Kultur
• Utbildning
• Turism

Gemensam, obligatorisk uppgift för kommuner och regioner

• Regional och lokal kollektivtrafik

I Västra Götaland är det Västra Götalandsregionen som är kollektivtrafikmyndighet med ansvar för både regional och lokal kollektivtrafik.

Kommunens allmänna kompetens bygger på ett antal grundläggande principer.

Lokaliseringsprincipen

Ett beslut måste ha anknytning till kommunens geografiska område eller dess medlemmar. Den omfattar all kommunal verksamhet om inget annat följer av speciallagstiftning.

Det utesluter inte helt ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunens gränser, exempelvis anläggande av vägar eller flygplatser, under förutsättning att engagemanget syftar till att tjäna den egna kommunen och dess medlemmar. Kommuner kan även lämna bidrag till enskilda organ med regional eller större räckvidd. För att sådana åtgärder ska vara kompetensenliga fordras däremot att verksamheten är kommunalrättsligt kvalificerad för understöd samtidigt som bidraget står i relation till kommunmedlemmarnas intresse och nytta av verksamheten.

Likställighetsprincipen

En kommun är skyldig att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Principen innebär att kommuner får inte särbehandla vissa kommunmedlemmar eller vissa grupper av kommunmedlemmar annat än på sakliga grunder. Vid myndighetsutövning kräver likställighetsprincipen en objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar.

Självkostnadsprincipen

Principen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. När kommun sätter taxor för vatten, avlopp och renhållning är kommunen bunden av denna princip. Avgifter bestäms så att överskott undviks. Vissa undantag förekommer i särskild lagstiftning. Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller självkostnadsprincipen.

Huvudregeln är att självkostnadsprincipen gäller oavsett vilken form verksamheten drivs i. Men kommunala bolag har inte med nödvändighet att följa självkostnadsprincipen, utan endast då en sådan skyldighet följer av bolagsordningen eller något annat styrande dokument. Om verksamheten är utlagd på entreprenad så behövs principen fastslås i det individuella avtalet eller i motsvarande rättsliga dokument för att den ska bli gällande.

Förbud mot retroaktiva beslut

Kommuner får inte fatta beslut till nackdel för kommunmedlemmarna som gäller bakåt i tiden, till exempel beslut om taxor, avgifter och skatt.

Förbud mot att ge understöd till enskild

Kommuner får inte ge understöd till enskilda personer om det inte framgår av en särskild lag att detta är tillåtet. En sådan lag är exempelvis socialtjänstlagen som innebär att kommunen har rätt och skyldighet att lämna bidrag och stöd till enskilda och familjer som har rätt till hjälp enligt denna lag.

Förbud mot att ge stöd till företag

Kommuner har inte heller rätt att ge stöd till enstaka näringsidkare. Kommuner får vidta åtgärder för att allmänt främja näringslivet men får generellt inte ge stöd åt enskilda näringsidkare, utan det får endast ske i undantagsfall som uttrycks som synnerliga skäl. Kommuner tillåts att ställa i ordning industriområden, driva företagshus för mindre företag. Kommuner får inte ge förmånliga avtalsvillkor. Inte heller sälja fastighet till underpris om inte det finns synnerliga skäl, exempelvis för kommun i glesbygd.

Förbud mot att bedriva verksamhet i vinstsyfte

Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmar i kommunen. Regeln innebär att det råder förbud för kommuner att driva spekulativa företag. Förbudet hindrar inte att verksamheten ger överskott men syftet med verksamheten är inte att ge vinst till kommunen.

Förbudet i kommunallagen utgör däremot inget absolut hinder för kommunerna att engagera sig i verksamhet som normalt är förbehållet det egentliga näringslivet. Därför kan kommunerna med stöd av den så kallade anknytningskompetensen engagera sig i verksamhet som i sig faller utanför den kommunala kompetensen, men som har ett nära och naturligt samband med annan kompetensenlig kommunal verksamhet. Även när det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av det privata näringslivet, kan det uppkomma ett rättsligt utrymme för ett kommunalt engagemang. Exempel är glesbygdskommuns engagemang i att tillhandahålla livs- och drivmedel för att upprätthålla en viss servicenivå för sina invånare.
Ellagen är ett exempel där annan lagstiftning ger kommuner möjlighet att bedriva kommunala elföretag. Verksamheten ska då drivas på affärsmässig grund.

Förbud mot statsstöd

EU:s statsstödsregler tillämpas när det offentliga (det vill säga staten, kommuner eller regioner) stöttar en ekonomisk verksamhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden, genom att det gynnar en viss verksamhet eller produktion. Det gäller till exempel om endast vissa sektorer eller branscher får stöd. Syftet med statsstödsreglerna är att det offentliga inte ska snedvrida konkurrensen på EU:s inre marknad. Statsstöd får, med vissa undantag, inte lämnas.

En åtgärd från en kommun kan mycket väl vara kompetensenligt enligt kommunallagen, men likväl otillåten enligt EU-rätten. Stödåtgärderna kan se olika ut. Det kan till exempel handla om bidrag, lån på förmånliga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. Ytterligare exempel kan vara icke marknadsmässiga avkastningskrav på offentligt ägda bolag, eller försäljning av offentlig egendom på icke marknadsmässiga villkor.

Kommuner kan välja mellan en rad olika driftsformer för sin verksamhet. Kommunen får, med begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till bland annat kommunala företag, kommunalförbund, privata utförare, ekonomiska föreningar och stiftelser. Ren myndighetsutövning ska ske i egen regi.

• I kommunens egen regi – förvaltningsform
• I kommunens egen regi – intraprenad
• I kommunens egen regi - kommunala företag
• I offentlig regi - kommunalförbund
• I offentlig regi – samordningsförbund
• I offentlig regi - i samverkan genom gemensam nämnd
• I offentlig regi - förenklad avtalssamverkan
• Upphandlad verksamhet
• Offentligt privat partnerskap (OPP)
• Offentlig Privat Samverkan (OPS)
• Idéburet offentligt partnerskap (IOP)

I kommunens egen regi – förvaltningsform

Huvudformen för verksamhet i egen regi är förvaltningsform. Kommunen styr, finansierar och driver verksamheten. Politikerna har direkt kontroll över verksamheten genom sin egen politiska organisation och förvaltningens egna medarbetare utför tjänsterna.

I kommunens egen regi – intraprenad

Intraprenad är ett sätt att driva en verksamhet inom en kommun där de anställda får ökat inflytande, utökade befogenheter och större ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. Den nämnd som har verksamheten i sitt uppdrag har fortfarande det formella och övergripande ansvaret för verksamheten och bekostar driften. Personalen är fortfarande anställd i kommunen.

I kommunens egen regi - kommunala företag

Kommuner kan driva sin verksamhet som kommunalt aktiebolag, vilket är en privaträttslig form. Dessa aktiebolag är egna juridiska personer Kommunen kan välja att driva aktiebolag tillsammans med andra kommuner. Kommuners egna aktiebolag styrs i första hand av aktiebolagen men indirekt också av kommunallagen. Detta genom att ägaren kommunfullmäktige måste se till att visa principer blir gällande i bolaget.

Kommunfullmäktige styr bolagens verksamhet främst genom en bolagsordning och ägardirektiv och Vårgårda kommuns riktlinjer för ägarstyrning. Görs inte det, gäller kommunallagen inte i sig själv för bolagen. Utöver detta finns små möjligheter för kommunen att påverka verksamheten i detalj. Kommunfullmäktige kan däremot besluta om andra styrande dokument som ska gälla för bolagen. Kommunala bolag styrs också av särskild lagstiftning inom det område de verkar.

Det är kommunfullmäktige som ytterst är ägare av kommunala bolag och högsta beslutande organ för hela den kommunala verksamheten. Det innebär bland annat att det är kommunfullmäktige som ska besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller större vikt för kommunen, inklusive bolag.

I offentlig regi - kommunalförbund

Ett sätt att samverka i offentlig regi är att bilda kommunalförbund. Organisatoriskt är ett kommunalförbund uppbyggt på i princip samma sätt som en kommun eller en region. Det finns kommunalförbund med ett förbundsfullmäktige och kommunalförbund med direktion. I båda fallen väljer respektive kommun sina företrädare i förbundet på vanligt sätt. I varje kommunalförbund ska det finnas en förbundsordning. Varje kommunmedlem ska vara representerad i styrelsen. Medlemmarna överlämnar kommunal verksamhet till förbundet.

I offentlig regi – samordningsförbund

Ett samordningsförbund bildas mellan kommuner, regioner och staten med syfte att samordna och finansiera olika insatser på området. Samordningsförbund är ett fristående organ och förvaltar sin egen budget. Förbunden liknar kommunalförbund till formen, men regleras av egen lagstiftning. Förbundet har en styrelse med ledamöter från respektive parter. Det ska också finnas en förbundsordning.

I offentlig regi - i samverkan genom gemensam nämnd

En kommun kan driva verksamhet med en eller flera andra kommuner genom att skapa en gemensam nämnd. Respektive fullmäktigeförsamling väljer ledamöter till den gemensamma nämnden. Någon av kommunerna är värd för den gemensamma nämnden, men den gemensamma nämnden bildar inte en egen juridisk person.

Vårgårda har gemensam nämnd med Herrljunga kommun för:

• IT
• Ekonomi
• HR, Lön

I offentlig regi - förenklad avtalssamverkan

Kommuner och regioner har i kommunallagen en generell möjlighet till förenklad avtalssamverkan. Syftet med lagförändringen är att det ska bli enklare och säkrare att samarbeta över kommungränserna. Den öppnar upp för enkel mellankommunal samverkan över en kommungräns när det gäller myndighetsutövning. Det står också klart att det behöver handla om faktisk samverkan. Den nya regleringen medger inte renodlade tjänsteköp. Förenklad avtalssamverkan väntas framför allt vara av stor vikt för mindre kommuner, som behöver stärka sin kapacitet.

Upphandlad verksamhet

Verksamhet som utförs på uppdrag av kommunen, mot en ekonomisk ersättning, ska upphandlas. Ett förfrågningsunderlag måste formuleras oavsett om huvudmannen väljer att upphandla enligt lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller enligt lagen om valfrihetssystem (LOV). Den som vinner upphandlingen kan vara en privat aktör, ideell organisation eller kooperativ. Även om kommunen upphandlar en verksamhet ligger ansvaret kvar, och kommunen är fortfarande huvudman och skyldig att se till att brukaren får den tjänst hen kan förvänta sig.

Det finns lagkrav på kommunen att kommunfullmäktige ska besluta om program för uppföljning och insyn av verksamhet som utförs av privata utförare. Uppföljning ska ske enligt det kontrakt som upprättats. I lagen om valfrihetssystem finns även likabehandlingsprincipen inskriven, som anger att alla utförare i ett valfrihetssystem ska behandlas lika.

Offentligt privat partnerskap (OPP)

Offentligt privat partnerskap är ett begrepp som täcker ett antal olika samarbetsformer av olika karaktärer. Offentligt privat partnerskap sammanför ett ömsesidigt intresse och en nytta mellan två eller flera parter, varav minst en är offentlig och en är privat. Det sker i ett långsiktigt samarbete vars resultat bidrar till offentliga tjänster. Parterna har valt samarbetet med anledning av respektive parts kompetens. Samarbetet karaktäriseras av att det har en kontraktsliknande eller associationsrättslig form som i synnerhet reglerar fördelningen av risker. Målet med ett partnerskap innebär dessutom oftast någon form av innovation, utveckling eller investering.

Offentlig Privat Samverkan (OPS)

Offentlig privat samverkan är en lösning som är oftast används i samband med komplicerade och kapitalintensiva byggprojekt i kommuner och regioner. I dessa lösningar fördelas risker och ansvar mellan en offentlig beställare och privata utförare och investerare på ett så effektivt sätt som möjligt över livscykeln i syfte att minimera livscykelkostnaderna. Tanken är att den organisation som är bäst på att bära en risk ska göra det. Risk och rådighet (möjlighet till påverkan) ska samtidigt hänga ihop, vilket betyder att den som bär en risk också ska ha, eller ges, bästa förutsättningar för att hantera den. Formen är inte undantagen upphandlingslagstiftningen utan ska som utgångspunkt upphandlas i enlighet med upphandlingslagarna.

Idéburet offentligt partnerskap (IOP)

Idéburet offentligt partnerskap är en samverkansmodell mellan det offentliga och den idéburna sektorn för att stötta en verksamhet som hanterar någon form av samhällsutmaning. IOP ger en möjlighet för det civila samhället att aktivt delta och bidra till samhällsutvecklingen. Partnerskapet är inte ett köp av tjänst eller verksamhet, utan en samfinansierad insats eller verksamhet med ambitionen att utvecklas och fungera över tid. I partnerskapet IOP har kommunen och den idéburna organisationen ett gemensamt engagemang, ägarskap och styrning.

Genom en överenskommelse bestäms vad partnerskapet gäller, vilka resurser respektive part ska bidra med, hur länge partnerskapet ska gälla och andra särskilda förutsättningar. IOP är en form av finansiellt stöd, men ska inte förväxlas med verksamhetsstödet till organisationer eller föreningar, som i huvudsak är till för att främja föreningarna generellt. IOP ställer större krav på leverans av en tjänst eller specifik verksamhet. En överenskommelse om IOP kan till exempel handla om volontärer som stöttar äldreomsorgen genom sociala aktiviteter med de äldre, om läxläsning med barn eller aktiviteter för nyanlända